La proposta di legge sulla regolamentazione del Lobbying
Le nostre valutazioni sul testo depositato alla Camera dall’On. Nazario Pagano
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Francesca C.
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Caterina G.
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Luciana M.
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Ad aprile 2025 il Presidente della Commissione Affari Costituzionali Nazario Pagano (Forza Italia) ha finalmente depositato una proposta di legge di regolamentazione del lobbying che riprende alcuni dei concetti espressi nella relazione finale dell’indagine conoscitiva che ha visto impegnati per oltre un anno un gruppo di accademici ed esperti nominati dalla Camera.
Siamo felici di questo passo avanti ottenuto dopo innumerevoli azioni di pressione condotte con la rete Lobbying4Change per riprendere l’iter legislativo. Nel 2022, infatti, una pdl sul lobbying era stata approvata alla Camera, ma la lentezza del Senato e la caduta del governo Draghi ne avevano impedito l’approvazione definitiva, costringendoci a ricominciare tutto da capo.
Dopo 108 proposte naufragate e oltre 50 anni di attesa, l’Italia è pronta ad avere una legge sul lobbying: uno strumento indispensabile per proteggere i processi decisionali dalle influenze delle lobby più potenti e per accrescere la fiducia nelle istituzioni.
Abbiamo analizzato il testo della nuova pdl e formulato alcune proposte per arrivare a una legge completa il prima possibile.
Ecco le nostre valutazioni:
SEMAFORO ROSSO: negativa / SEMAFORO VERDE: positiva /SEMAFORO GIALLO: da migliorare
Art.1 Oggetto e Finalità
L’articolo chiarisce il contenuto della legge che disciplina l’attività di lobbying e le sue finalità. Tale attività, svolta dai rappresentanti di interessi ovvero i lobbisti, deve essere intesa come contributo alla formazione delle decisioni pubbliche e svolta secondo i princìpi di pubblicità, partecipazione democratica, pluralismo, trasparenza e valorizzazione delle competenze tecniche. Lo scopo dell’attività, secondo questo testo di legge, è fare sì che i decisori pubblici acquisiscano più informazioni possibili sulla base delle quali fare scelte più consapevoli.
Art.2 Definizioni
Nell’articolo si chiarisce chi sono i vari soggetti che prendono parte all’attività di lobbying – come i decisori pubblici, i rappresentanti d’interessi, i portatori d’interessi – e viene chiarita la natura della stessa attività di rappresentanza di interessi.
Ad esempio, tra i decisori vengono annoverati non solo i membri del Parlamento e del Governo ma anche i rappresentanti delle Regioni, delle Province, dei Comuni nonché i vertici delle autorità indipendenti, degli enti pubblici e gli uffici di loro stretta dipendenza.
Il nostro commento
Secondo noi mancano all’appello soggetti importanti ovvero, al comma d, i vertici amministrativi ministeriali, regionali e delle province autonome. Gli alti dirigenti delle pubbliche amministrazioni, infatti, che sono soliti incontrare e ascoltare i lobbisti, hanno il potere di firma su alcuni provvedimenti e giocano un ruolo cruciale nel processo decisionale. Per questo motivo dovrebbero essere inclusi nel testo di legge.
Art.3 Esclusioni
L’articolo chiarisce che la disciplina dell’attività di lobbying non si applica a una serie di categorie di portatori d’interessi in base alla natura del loro rapporto con le istituzioni. Sono infatti esclusi dall’applicazione della legge i giornalisti, le confessioni religiose, le pubbliche amministrazioni e i sindacati.
Il nostro commento
Riteniamo che le organizzazioni sindacali, così come le associazioni imprenditoriali, oltre a incontrare il Governo per discutere istanze relative ai contratti o ai diritti dei lavoratori (attività di concertazione esentata al punto 1) dell’articolo), svolgano anche un’azione di rappresentanza di interessi generali al pari, ad esempio, delle organizzazioni della società civile.
La letteratura scientifica dimostra che l’esclusione di determinate categorie dagli obblighi previsti dalla legge rende inefficace la regolamentazione del lobbying anche con conseguenze economiche negative per il Paese (Chari, Murphy, Hogan e Crepaz 2019, 197; OCSE, 2017).
Art.4 Istituzione del Registro per la trasparenza dell’attività di rappresentanza di interessi, cause di esclusione e di incompatibilità
L’articolo affronta il punto cruciale dell’istituzione di un Registro pubblico degli incontri con i rappresentanti di interessi presso il CNEL (Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro). Uno strumento indispensabile per tenere traccia di questa attività e garantirne la dovuta trasparenza. Al comma 6 vengono indicate alcune categorie di soggetti che non possono iscriversi al Registro, come i cittadini minori di diciotto anni, chi ha precedenti penali per reati contro la pubblica amministrazione, coloro che non godono di diritti civili e politici. Inoltre, viene indicato un periodo di raffreddamento di 1 anno prima che i decisori pubblici, come definiti all’articolo 2, possano iscriversi a tale Registro al termine del loro mandato istituzionale.
Il nostro commento
Riteniamo che il periodo di raffreddamento andrebbe esteso a 2 anni, in linea con la normativa dell’Unione Europea e di altri Stati Membri. La letteratura scientifica in materia suggerisce che periodi di raffreddamento brevi non siano sufficienti per prevenire e contrastare potenziali conflitti di interessi tra il precedente ruolo pubblico e il nuovo incarico ricoperto, in questo caso di lobbista rappresentante di interessi privati presso le Istituzioni (Crepaz and Chari 2023, Strickland 2020).
Art.5 Agenda degli incontri
L’articolo entra nel dettaglio della gestione dell’Agenda degli incontri, un altro strumento essenziale per tenere traccia degli incontri tra i portatori d’interessi e i decisori pubblici. Il testo prevede l’obbligo di aggiornare il Registro una volta alla settimana indicando non solo l’elenco degli incontri svolti nei 7 giorni precedenti ma anche i dettagli di ogni singolo incontro. Ad esempio, il nome del decisore pubblico incontrato, il luogo in cui si è svolto il colloquio, l’argomento trattato, l’atto legislativo discusso. Sono richiesti anche i nomi e cognomi degli altri partecipanti e la denominazione delle persone giuridiche.
Il nostro commento
Per equilibrare i diritti e i doveri dei due soggetti coinvolti, riteniamo che il compito di pubblicare le Agende spetti alle Istituzioni e non ai lobbisti come del resto accade già oggi presso il Ministero delle Imprese e del Made in Italy. Infatti, mentre i portatori di interessi presso il MIMIT aggiornano regolarmente il registro della trasparenza, i decisori pubblici rendono conto all’esterno dei colloqui svolti attraverso agende online periodicamente aggiornate. Lo stesso orientamento è stato scelto dalle Istituzioni europee che hanno introdotto agende pubbliche degli incontri tenuti dai Commissari e dagli alti dirigenti con i portatori di interessi. Anche le rappresentanze permanenti degli Stati Membri, tra cui quella italiana, si sono via via adeguate rendendo conto volontariamente degli incontri con i lobbisti.
Art.6 Istanza di opposizione
L’articolo chiarisce che il CNEL dovrà comunicare entro cinque giorni ai decisori pubblici l’inserimento da parte dei rappresentanti di interessi delle informazioni sugli incontri che li riguardano. I decisori pubblici avranno diritto di presentare al Comitato di sorveglianza, di cui all’articolo 8, un’istanza di opposizione all’inserimento delle informazioni che ritengono integralmente o parzialmente non veritiere. Il Comitato di sorveglianza deciderà il da farsi entro dieci giorni dalla data di presentazione dell’istanza.
Il nostro commento
La nostra valutazione è positiva.
Art.7 Codice deontologico
L’articolo tratta l’obbligo di adozione da parte del Comitato di sorveglianza (articolo 8) del codice deontologico, entro quattro mesi dalla data di entrata in vigore della legge. Tale Codice contiene le modalità di comportamento cui devono attenersi coloro che svolgono l’attività di rappresentanza di interessi, dal momento in cui si iscrivono nel Registro. Il codice verrà pubblicato sul sito del CNEL.
Il nostro commento
La nostra valutazione è positiva.
Art.8 Comitato di sorveglianza
L’articolo introduce il Comitato di sorveglianza istituito presso il CNEL con la mansione di vigilare sulla trasparenza dei processi decisionali pubblici e sul rapporto tra lobbisti e decisori. Nominato dal Presidente del CNEL, che lo presiede, è composto da nove membri per metà professori ordinari in materie giuridiche e per metà da avvocati con almeno venti anni di esercizio della professione. Tre membri sono nominati dal Presidente stesso all’interno dell’ente e gli altri sei vengono estratti a sorte da un elenco di trenta soggetti, rinnovato ogni due anni. I componenti del Comitato rimangono in carica per cinque anni e l’incarico non è immediatamente rinnovabile.
Il nostro commento
La nostra valutazione è positiva.
Art.9 Diritti degli iscritti nel registro
L’articolo si sofferma sui diritti degli iscritti al Registro che appunto hanno facoltà di chiedere di essere ricevuti dai decisori ma anche di presentare documenti orientativi e di sintesi, proposte di emendamento, bozze di proposte di legge. I rappresentanti di interessi hanno inoltre diritto di avvalersi di sondaggi di opinione, indagini, ricerche, nonché svolgere ogni altra attività volta a perseguire interessi leciti, anche di rilevanza non generale, e a contribuire alla formazione della decisione pubblica.
Il nostro commento
Sempre con l’obiettivo di garantire piena reciprocità tra portatori di interessi e decisori pubblici, riteniamo che questi ultimi consultino obbligatoriamente gli iscritti al Registro quando si tratta di prendere decisioni riguardanti la società e il bene pubblico. Le Istituzioni stesse potrebbero solo trarne vantaggio in termini di informazioni acquisite nell’ottica di operare scelte più ponderate. L’ascolto di tutti gli attori in gioco, come stabilito dai principi della Buona Regolazione (UE), contribuisce a norme efficienti ed efficaci (Ocse, 2018) ma anche allo sviluppo economico e a un uso intelligente delle risorse del Paese (Senato della Repubblica, 2015). Non solo: le consultazioni pubbliche, se gestite adeguatamente, consentono di incrementare la fiducia dei cittadini e degli attori coinvolti verso la politica (Ocse, 2018). La certezza di essere consultati rappresenterebbe inoltre un forte incentivo per i portatori di interessi a iscriversi al Registro della trasparenza e dunque un ulteriore miglioramento del sistema generale di policy. L’indagine di The Good Lobby condotta nel 2024 ha rivelato che per i lobbisti è la partecipazione il più importante tra i fattori che influenzano un’adeguata regolamentazione del lobbying.
Art.10 Obblighi degli iscritti nel registro
L’articolo si sofferma sugli obblighi degli iscritti al Registro. Primo tra questi il fatto di non poter in alcun modo corrispondere somme di denaro o altre utilità economicamente rilevanti ai decisori pubblici. Ciascun rappresentante di interessi, inoltre, entro il 31 gennaio di ogni anno, deve trasmettere al Comitato di sorveglianza una relazione sintetica riguardante l’attività di rappresentanza di interessi svolta nell’anno precedente. La relazione, che sarà visibile online sul Registro, deve contenere l’elenco delle attività di rappresentanza di interessi svolte, l’elenco dei decisori pubblici incontrati, nonché la segnalazione di eventuali criticità relative alla relazione stessa.
Il nostro commento
La nostra valutazione è positiva.
Art.11 Sanzioni
Nell’articolo si affronta l’importante tema delle sanzioni applicate in caso di violazione degli obblighi previsti dal codice deontologico. Nello specifico il lobbista può essere soggetto ad ammonizione, censura, sospensione dall’iscrizione nel Registro per una durata non superiore a un anno, ed eventualmente alla cancellazione dal Registro. Al rappresentante di interessi che fornisce false informazioni oppure non le rende pubbliche, può essere applicata una sanzione da 1.000 a 5.000 euro. Tale sanzione viene disposta dal Comitato di sorveglianza al termine di un procedimento in cui sono garantiti il contraddittorio, l’effettivo diritto di difesa e la pubblicità degli atti.
Il nostro commento
La nostra valutazione è positiva.
Art.12 Disposizioni finali
Nell’articolo si chiarisce che le amministrazioni competenti dovranno provvedere all’attuazione della normativa utilizzando risorse umane, strumenti e fondi già disponibili nella legislazione vigente, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. Entro 180 giorni dalla data di entrata in vigore della legge, l’Istituto nazionale di statistica dovrà provvedere a integrare la classificazione delle attività economiche ATECO adottata dall’Istat prevedendo un codice specifico per l’attività di relazioni istituzionali per la rappresentanza di interessi.
Il nostro commento
La nostra valutazione è positiva.
Art.13
Questo articolo non esiste, ma chiediamo di aggiungerlo. Dovrebbe secondo noi avere come oggetto la “revisione automatica della normativa”, una pratica già in funzione altrove, ad esempio in Irlanda, applicata alla legge nazionale sul lobbying. Nella pratica, ogni 3 anni il CNEL, ovvero il soggetto che secondo questa proposta di legge detiene il Registro della trasparenza e ne controlla l’attività, dovrebbe proporre al Parlamento una revisione della normativa per migliorarne l’efficacia. Questo strumento permetterebbe di apportare delle migliorie alla legge, sulla base dell’esperienza raccolta sul campo dai portatori di interessi, che verrebbero periodicamente interpellati al fine della revisione.
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Il nostro commento
Siamo d’accordo con l’art.1, mentre abbiamo delle proposte migliorative per alcuni degli articoli successivi.